专项债改革六大看点：使用范围扩大、发行进度加快
记者 王珍
国务院办公厅日前发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，这项新规主要有六大看点，包括扩大债券可投向领域、扩大用作资本金范围、下放审核权和审核机制常态化、额度分配向大省倾斜、加快发行使用进度以及拓宽偿还资金来源。
专项债作为财政政策的重要抓手，自2014年诞生以来，发挥了促投资、补短板、扩内需的积极作用。但近年来，专项债面临的瓶颈问题越发突出，比如缺乏符合条件的项目、资金闲置或挪用、效益低，新规针对这些“堵点”对专项债管理机制进行改革，将有助于提升专项债使用效率。
分析师指出，2025年专项债发行即可通过上述新机制，扩大投向、加速落地，进一步发挥积极财政政策对稳增长的作用。
投向领域实行“负面清单”管理
《意见》将无收益项目、除保障性住房、土地储备以外的房地产开发等领域纳入“负面清单”， 未纳入的项目均可申请专项债券资金。
中国人民大学财政金融学院教授李戎对界面新闻指出，“负面清单”的提出以及后面提到的扩大专项债用作项目资本金范围，旨在解决当前专项债面临的瓶颈问题，即有效项目储备不足。
长期以来，我国对专项债投向领域具有较为严格的限制，除对允许投向的领域进行限制外，还明确了专项债禁止投向的领域。
“在这些限制下，虽然形成了一些优质项目，但随着这些项目的逐渐建成并投入使用，新增项目的边际拉动作用逐渐降低。为了应对这一问题，此次意见放宽了领域限制，尤其是用作资本金的领域，并进一步扩大用作资本金的比例，这旨在在更广泛的范围内寻找能够发挥经济或投资拉动作用的项目。”李戎说。
中诚信国际研究院院长袁海霞也表示，在“负面清单”管理模式下，专项债投向领域将有较大幅度的拓宽，这有助于促进专项债项目与当地实际需求更好匹配，提升专项债资金使用效率。
西南财经大学教授、地方人大预算审查监督中心主任刘蓉补充道，这一改革举措表明专项债正在逐步与一般债并轨，成为地方政府筹集资金、支持公益性项目的重要金融工具。
扩大用作资本金范围和提高比例上限
《意见》将货运综合枢纽、城镇再生水循环利用以及固体废弃物综合利用和资源循环利用、卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施、城市更新、保障性住房、新型基础设施、前瞻性战略性新兴产业基础设施纳入专项债可用作资本金范围。同时，将可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。
“这些领域资金需求较大、收益保障能力较强、市场化融资更为青睐，有利于提升政府投资撬动效应，发挥政府投资引导带动社会资本的作用，同时，财政承压的背景下也有助于减轻财政资金作专项债配套融资的压力。”袁海霞说。
李戎指出，扩大资本金范围最核心的两大方向是科技和民生，这也是当前经济发展最关键的两个方向。通过提高专项债作为积极财政政策工具的作用，可以吸引社会资本投资，增强对经济的拉动作用。
“自审自发”试点落地11个地区
为提高专项债发行效率，《意见》表示，从北京、上海、江苏、浙江、 安徽、福建、山东、湖南、广东、四川等10省（市）以及河北雄安新区开始试点“自审自发”。即地区项目清单报经省级政府审核批准后可立即组织发行，而不再需要上报发改委、财政部审核。此外，专项债审核节奏也从原先的“一年一审”改为” “常态化申报、按季度审核”，从而加快专项债项目审核效率。
专家认为，审核权的下放有利于省份自主安排专项债资金权限，提高发行和使用效率，从而带动整体发债节奏加快。
据机构测算，这10个省市在2024年新增专项债额度占全国的58%，且在今年发行节奏明显较慢的上半年，这些省市发行进度也明显较其他省份更快。
袁海霞指出，今年专项债发行使用节奏相对偏慢、对稳增长的及时支撑作用或有所受限，这在一定程度上与财政部及国家发改委加强对专项债项目审核、审核进程相对偏慢有关，伴随专项债项目审核下放，专项债项目申报流程有望提速，地方政府可结合区域经济发展需要灵活调整专项债发行使用节奏，及时发挥专项债稳增长效应。
李戎表示，经济大省进行“自发自审”试点，可以充分利用地方信息优势，加快专项债发行和使用效率，使最终通过的项目更符合地方当前需求。另外，这些地区可以根据实际债务情况，更合理地选择项目，使得现金流与全生命周期更为匹配。
刘蓉强调，审核权的下放有效突破了以往财政部门对部分省份按额度分配、计划性发行债务的局限性。此举赋予地方政府依据本地经济发展实际需求发行债券的自主权，从而确保了债务发行能够精准对接实际需求，避免需要资金的地区没有债务额度，不需要的地区资金闲置的问题。
“新规显示出债务工具在运用上的灵活性与务实性，真正做到了从实际出发、实事求是。地方财政部门反馈显示，他们对于明年稳定经济增长的信心有所增强。此前，每年发行的3万多亿元专项债券因债务发行限制过多，其使用效果未能充分发挥。”刘蓉说。
额度分配向大省倾斜
《意见》强调，额度分配管理坚持正向激励原则，统筹考虑党中央、国务院确定的重大战略和重大项目支出需要，根据各地区债务风险、财力状况、管理水平，以及地方项目资金需求等情况合理分配，确保向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜，提高专项债券规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度。
袁海霞认为，这有利于专项债资金更好与经济发展实际需求相匹配，减少资金挪用、闲置等情形的出现，推动发挥资金实际效益。
据华西证券统计，对比2024年各省份新增专项债额度，同比增长较多的主要是浙江、江苏等省份，而12个化债重点省（市）中仅西藏、贵州小幅增长，其余地区额度均同比下滑。在新规加持下，2025年专项债额度分配或进一步向经济大省倾斜，这也有助于提高资金使用效率。
袁海霞建议，需更加关注有限财力下地方债务限额尤其是专项债的合理分配及使用效率。一方面，欠发达地区、低能级城市可采取以一般债为主的分配形式，减轻基层“三保”及公益性项目建设压力；对于确有专项债发债需求但债务水平不低的省份，可在加强对该区域募投项目的筛选及审核的基础上，适当弱化当地债务水平在限额分配中的考量，避免化债与发展的过度失衡，但仍需确保当年额度分配与债务风险化解进度相匹配。
另一方面，袁海霞说，适当向经济财力较强、人口持续流入、优质项目较多的发达地区倾斜，但对于往年地方债务限额使用比例不高或产生效益不足的省份，或可适当减少下一年度新增限额的分配；对于专项债资金用好用足、产生效益明显的地区，可积极予以支持。
她还表示，对于用于化债的专项债，应充分考虑实际债务压力以及现阶段各地化债性价比，根据轻重缓急，适度向存量隐性债务规模较大、政府拖欠企业账款消化难度较大的省份倾斜，让有限的化债资金发挥最大的效益，在推动债务化解的同时更好促进经济发展。
加快专项债券发行进度
今年地方债发行节奏显著偏慢，2024上半年地方新增债发行规模仅为1.8万亿元，占全年发行额度的39.4%，仅快于2021年同期的32.2%，而其他年份上半年发行进度一般在50%以上。对比之下，上半年地方新增债较去年同期少发行7866亿元。
《意见》提出，加快专项债券发行进度。各地要及时完善发行计划，统筹把握专项债券发行节奏和进度，做到早发行、早使用。
袁海霞表示，中央经济工作会议要求“实施更加积极的财政政策”，加快专项债发行使用进度是落实这一要求的应有之义，明年专项债发行将适度靠前发力，加快债券资金预算下达，推动尽早形成实物工作量，促进稳增长政策效应及时显现，更好稳定市场预期。
另外，她指出，《意见》作为今后一段时期专项债发行管理工作的指南，专门提出“加快专项债券发行使用”，或表明这将成为常态化、制度性、长期性的一项工作安排。
申万宏源分析师赵伟表示，考虑到《意见》是在专项债提前批下达之前发布，2025年专项债发行或可通过上述新机制，扩大投向和加速落地，对稳增长起到更加直接的效果。结合中央经济工作会议提出“各项工作能早则早、抓紧抓实，保证足够力度”的要求，2025年专项债发行和使用可能也将加速，对经济全年开局起到支撑效果。
拓宽偿还资金来源
对于专项债偿还本息，此前的规定是政府性基金收入和项目专项收入，而此次《意见》明确指出，若以上资金难以偿还，允许地方安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还。
华西证券分析师刘郁指出，这项规定有利于缓解土地出让金下滑带来的付息压力。从2021-2023年数据来看，专项债付息支出占政府性基金收入的比例分别为4.8%、8.3%和 10.6%，在土地出让金下滑的背景下，专项债付息压力在逐年提高，其中部分省份专项债付息比例达到了30%以上。
广发证券分析师吴棋滢也指出，近年来国债与地方债付息支出比重逐年增大，专项债付息占“第二本账”（政府性基金预算）的比重上升；省际分化趋势也愈发明显，存在一定的潜在风险。本次《意见》确定了省级政府承担兜底责任，并强调可安排财政补助资金偿还本息，意味着或将可通过“第一本账”（一般公共预算收入）偿还专项债，这不仅扩大了专项债偿还的安全边际，还扩大了未来专项债规模提升的空间。
